Favela-Bairro, 30 anos: legado do programa desaparece aos poucos

Os cam­in­hos que cruzam o Mor­ro do Andaraí, na zona norte do Rio, têm sinais de dete­ri­o­ração e de aban­dono. Em deter­mi­na­do pon­to, o chão está afun­dan­do. No anel viário, que per­corre as áreas mais altas, quan­do é dia de chu­va e tudo ala­ga mel­hor nem ten­tar pas­sar de car­ro.

A comu­nidade foi a primeira a ter um plano de urban­iza­ção em 1994, quan­do surgiu o pro­gra­ma Favela-Bair­ro. Trin­ta anos depois, as mel­ho­rias de infraestru­tu­ra, habitação e serviços soci­ais são lem­branças dis­tantes de um raro momen­to de inter­venção do Poder Públi­co. Sem manutenção e novos inves­ti­men­tos, os prob­le­mas se mul­ti­pli­cam no rit­mo de cresci­men­to da pop­u­lação.

“O plano pilo­to de 94 foi desen­hado para uma comu­nidade que tin­ha cer­ca de 5 mil pes­soas. No últi­mo lev­an­ta­men­to, de 2010, já eram 30 mil. Ago­ra, deve ter muito mais que isso, uns 40 ou 50 mil. Tudo ficou com­ple­ta­mente defasa­do. As vias estão sobre­car­regadas, as partes de esgo­to e plu­vial nun­ca foram mod­ern­izadas. Nada teve manutenção e, com esse cresci­men­to des­or­de­na­do da comu­nidade, tudo foi só pio­ran­do”, anal­isa Fer­nan­do Pin­to, pres­i­dente da Asso­ci­ação de Moradores e Ami­gos do Mor­ro do Andaraí (Ama­ma).

Repro­dução: Rio de Janeiro — O pres­i­dente da Asso­ci­ação de Moradores e Ami­gos do Mor­ro do Andaraí, Fer­nan­do Pin­to — Foto Fer­nan­do Frazão/Agência Brasil

A coz­in­heira Maria Elis­a­bete con­ta que, em meio à situ­ação precária, é o espíri­to de cole­tivi­dade que aju­da a comu­nidade a se man­ter de pé.

“O maior prob­le­ma aqui é a fal­ta de água. É a recla­mação que mais ouço. Feliz­mente, ten­ho a sorte de morar em um lugar onde quase nun­ca fal­ta. E as pes­soas vão ten­tan­do se aju­dar. Eu ofer­eço a min­ha casa para o pes­soal tomar ban­ho e resolver out­ras coisas. Sem falar nas questões de esgo­to. Quan­do cai qual­quer chu­vin­ha, os ralos entopem”, disse Elis­a­bete.

Ela mora ao lado da Unidade de Polí­cia Paci­fi­cado­ra (UPP). O edifí­cio, que hoje parece uma for­t­aleza crava­da na parte baixa da favela, já foi um Cen­tro Munic­i­pal de Assistên­cia Integra­da (Cemasi), com quadra esporti­va onde as cri­anças pas­savam o dia jogan­do bola. Des­de 2010, esse ambi­ente foi sub­sti­tuí­do por viat­uras, home­ns far­da­dos e fuzis. Além de perder um espaço de assistên­cia social e laz­er, moradores não tiver­am cumpri­da a tão prometi­da mel­ho­ria na segu­rança. Há poucos met­ros dali, os traf­i­cantes cir­cu­lam tran­quil­a­mente.

Repro­dução: Rio de Janeiro — A morado­ra do Mor­ro do Andaraí Maria Eliz­a­beth fala sobre o pro­gra­ma Favela Bair­ro — Foto Fer­nan­do Frazão/Agência Brasil

“O Esta­do entrou só com arma­men­to e poli­ci­a­men­to. Isso não veio agre­ga­do de out­ras ações que seri­am muito mais impor­tantes, como edu­cação, saúde, laz­er, esporte. Essa é uma recla­mação que a gente ouve muito dos moradores”, disse Fer­nan­do Pin­to.

Programa Favela-Bairro

O Favela-Bair­ro trazia no próprio nome a promes­sa de trans­for­mação do sta­tus das fave­las em bair­ros e a inte­gração delas com as regiões viz­in­has. No sen­so comum, favela nor­mal­mente foi vista como lugar de des­or­dem, infor­mal­i­dade e ile­gal­i­dade.

“Sem­pre pare­ceu que era muito inter­es­sante para o Poder Públi­co man­ter as fave­las numa espé­cie de lugar inde­ter­mi­na­do. Entre o legal e o ile­gal. Entre o tol­er­a­do e o que deve ser expul­so. Isso acon­te­cia para que as pes­soas ficas­sem numa situ­ação de vul­ner­a­bil­i­dade, que favore­cesse práti­cas clien­telis­tas, vin­das de um par­la­men­tar ou de deter­mi­na­do grupo políti­co que ado­ta­va cer­ta favela”, anal­isa Tar­cy­la Fidal­go, douto­ra em plane­ja­men­to urbano e region­al e pesquisado­ra do Obser­vatório das Metrópoles.

Durante boa parte do sécu­lo 20, o Poder Públi­co olha­va para as fave­las como prob­le­mas a serem errad­i­ca­dos. A palavra de ordem era a remoção. Um exem­p­lo é o Códi­go de Obra da Cidade do Rio de Janeiro, de 1937, que proíbe a con­strução de novas mora­dias, mel­ho­rias nas que já exis­ti­am e, pro­gres­si­va­mente, a elim­i­nação delas.

Repro­dução: Rio de Janeiro — Repro­dução do pro­je­to pilo­to do pro­gra­ma Favela Bair­ro, que com­ple­ta 30 anos — Foto Fer­nan­do Frazão/Agência Brasil

Tam­bém é con­heci­do por essa men­tal­i­dade o gov­er­no de Car­los Lac­er­da (1960–1965), que ado­tou políti­ca forte de remoção de fave­las, prin­ci­pal­mente na zona sul. E a ditadu­ra mil­i­tar, com destaque para o perío­do de maior repressão (1968–1973), quan­do cer­ca de 60 fave­las e 100 mil habi­tantes foram removi­dos, prin­ci­pal­mente de áreas mais nobres, de inter­esse do setor imo­bil­iário.

A situ­ação começa a mudar com a chega­da do perío­do democráti­co. São mar­cos desse perío­do o Pro­je­to Mutirão (1981–1989), com a retoma­da de inter­venções urbanís­ti­cas em fave­las, e o Plano Dire­tor do Rio de Janeiro de 1992, que pre­via políti­cas públi­cas nas fave­las e a inclusão delas nos mapas e cadas­tros da cidade.

Em 1993, a gestão munic­i­pal de César Maia cria o Grupo Exec­u­ti­vo de Assen­ta­men­tos Pop­u­lares (Geap), para cen­tralizar a políti­ca habita­cional. Entre os pro­gra­mas pre­vis­tos, está o Favela-Bair­ro. No mes­mo ano, surge a Sec­re­taria de Habitação. A ideia começou a sair ofi­cial­mente do papel no dia 28 de março de 1994, quan­do é aber­to ofi­cial­mente o edi­tal para escol­ha de arquite­tos e pro­je­tos, orga­ni­za­do pelo Insti­tu­to dos Arquite­tos do Brasil do Rio de Janeiro (IAB-RJ).

“Favela-bair­ro é o primeiro grande pro­gra­ma de urban­iza­ção de fave­las que a gente tem aqui no Rio de Janeiro. Tem uma importân­cia fun­da­men­tal no sen­ti­do de mar­car a pos­si­bil­i­dade de que o Esta­do recon­heça um ter­ritório e pos­sa agir para mel­horá-lo. Ele rompe um pouco com a visão da favela como algo a ser com­bat­i­do, a ser exter­mi­na­do, como um lugar que não tem sal­vação”, diz Tar­cy­la.

Repro­dução: Rio de Janeiro — Mor­ro do Andaraí, aten­di­do pelo pro­gra­ma Favela Bair­ro, que com­ple­ta 30 anos — Foto Fer­nan­do Frazão/Agência Brasil

Ini­cial­mente, 16 fave­las foram con­tem­pladas na primeira fase do pro­gra­ma. Foram pri­or­izadas as de médio porte, na época, car­ac­ter­i­zadas assim por ter entre 500 e 2.500 domicílios. As obras da prefeitu­ra começaram com recur­sos próprios em 1995. No fim do mes­mo ano, o Ban­co Inter­amer­i­cano de Desen­volvi­men­to (BID) assi­na um con­vênio com a prefeitu­ra. O total com­bi­na­do de recur­sos apli­ca­dos nas duas fas­es do pro­gra­ma foi de US$ 600 mil­hões.

Cal­cu­la-se que, no total, mais de 150 comu­nidades foram con­tem­pladas por algum tipo de obra nas duas fas­es. O mod­e­lo foi ven­di­do pelo mun­do para ser ado­ta­do em regiões per­iféri­c­as e inspirou ações semel­hantes em país­es da Améri­ca do Sul.

“Os serviços presta­dos durante esse perío­do, sem nen­hum exagero, rev­olu­cionaram a vida den­tro dessas comu­nidades. As pes­soas pas­saram a ter um padrão supe­ri­or. Vários estu­dos acadêmi­cos foram encomen­da­dos que ates­taram isso. Os resul­ta­dos soci­ais e econômi­cos foram enormes”, afir­ma Sér­gio Mag­a­l­hães, que foi secretário munic­i­pal de Habitação do Rio entre 1993 e 2000 e respon­sáv­el pelo pro­gra­ma durante a maior parte da existên­cia dele.

“As fave­las não tin­ham recol­hi­men­to de lixo, limpeza das águas flu­vi­ais, crech­es, serviços de saúde. Pas­saram a ter escritórios da prefeitu­ra em todas elas, além de cen­tros esportivos, ilu­mi­nação públi­ca, uma série de serviços de inter­esse social que val­orizaram a cidada­nia. Tudo era muito precário antes do pro­gra­ma nas fave­las”, com­ple­men­ta Sér­gio.

O pro­gra­ma ter­mi­nou em 2008 e, ape­sar do recon­hec­i­men­to de que trouxe avanços impor­tantes, não está livre de críti­cas.

Repro­dução: Rio de Janeiro — Mur­al em hom­e­nagem à líder comu­nitária Jure­ma Batista no Mor­ro do Andaraí — Foto Fer­nan­do Frazão/Agência Brasil

“Os moradores his­tori­ca­mente con­struíram soluções muito cria­ti­vas e inven­ti­vas para solu­cionar prob­le­mas como fal­ta de água, enchente, pavi­men­tação, drenagem. O pro­gra­ma de urban­iza­ção par­tiu de uma visão téc­ni­ca con­struí­da em gabi­nete. Uma per­spec­ti­va de que a favela pre­cisa­va se tornar a cidade for­mal, um bair­ro igual aos out­ros. Foram igno­radas soluções desen­volvi­das no próprio ter­ritório, e apli­ca­dos mod­e­los que não nec­es­sari­a­mente se ade­qua­vam àquela real­i­dade”, diz Tar­cy­la Fidal­do.

Outras políticas de urbanização

Em 2007, o gov­er­no fed­er­al criou o Pro­gra­ma de Acel­er­ação de Cresci­men­to (PAC) para inve­stir na urban­iza­ção de fave­las. Foram quase R$ 3 bil­hões investi­dos em 30 fave­las ou com­plex­os. Críti­cos do pro­je­to apon­tam que ele pri­or­i­zou “obras faraôni­cas” pouco efe­ti­vas, não com­bat­en­do os prob­le­mas reais de infraestru­tu­ra. O tele­féri­co do Com­plexo do Alemão é cita­do como exem­p­lo.

Em 2010, a gestão do prefeito Eduar­do Paes criou o Morar Car­i­o­ca, con­sid­er­a­do con­tin­u­ação do Favela-Bair­ro. A meta era urbanizar todas as fave­las até 2020, o que não acon­te­ceu. Por out­ro lado, con­forme pesquisa de Lucas Faul­haber e Lena Azeve­do no livro SMH 2016: remoções no Rio de Janeiro Olímpi­co, pelo menos 60 mil pes­soas foram removi­das de comu­nidades. O caso mais famoso é o da Vila Autó­dro­mo. Em 2017, o então prefeito Marce­lo Criv­el­la chegou a anun­ciar a vol­ta do pro­gra­ma Favela-Bair­ro, mas o pro­je­to não foi adi­ante.

“Hou­ve um esvazi­a­men­to da políti­ca habita­cional e não hou­ve manutenção das obras que foram feitas nas fave­las. As que tin­ham sido con­tem­pladas no pro­gra­ma pas­saram a perder qual­i­dade de vida. Sem inves­ti­men­tos, os indi­cadores soci­ais e de segu­rança nas comu­nidades pio­raram bas­tante”, anal­isa Sér­gio Mag­a­l­hães.

Eduar­do Paes, eleito para novo manda­to, decid­iu retomar o Morar Car­i­o­ca em 2022, com plano de inves­ti­men­to de R$ 500 mil­hões. O atu­al secretário munic­i­pal de Habitação, Patrick Cor­rêa, disse que o obje­ti­vo é que o Rio volte a ser “van­guar­da na con­strução de habitação de inter­esse social” e prom­e­teu desen­volver pro­gra­ma especí­fi­co para manutenção das fave­las.

“O Morar Car­i­o­ca é uma evolução nat­ur­al do Favela-Bair­ro frente aos novos desafios urbanos, diante de nova real­i­dade que já são fave­las urban­izadas. Apri­moramos o pro­gra­ma, porque o con­jun­to e o con­tex­to são difer­entes para que ele pos­sa respon­der às neces­si­dades atu­ais. O com­bate ao déficit habita­cional se dá em duas ver­tentes no pro­gra­ma: qual­i­ta­ti­vo — para levar infraestru­tu­ra (sanea­men­to, drenagem, pavi­men­tação) ao entorno das casas que já exis­tem — e quan­ti­ta­ti­vo — com a con­strução de unidades habita­cionais”, diz o secretário.

A promes­sa é de que o pro­gra­ma tam­bém con­tem­ple out­ras áreas de inter­esse das comu­nidades.

“Esta­mos sem­pre tra­bal­han­do em con­jun­to com out­ras sec­re­tarias como a RioLuz, Ordem Públi­ca, Infraestru­tu­ra, Meio Ambi­ente, Ação Comu­nitária e Com­lurb, por exem­p­lo. Com a Ação Comu­nitária, temos o Favela Com Dig­nidade, que leva diver­sos serviços públi­cos para várias comu­nidades. Como cada uma das comu­nidades tem sua pecu­liari­dade, se faz necessário esse diál­o­go con­stante com out­ras sec­re­tarias, que nos apoiam na imple­men­tação do Morar Car­i­o­ca”, acres­cen­ta Cor­rêa.

Repro­dução: Rio de Janeiro — Pro­gra­ma Favela Bair­ro com­ple­ta 30 anos — Foto Fer­nan­do Frazão/Agência Brasil

Participação e integração

Entre os prin­ci­pais obje­tivos anun­ci­a­dos pelo Pro­gra­ma Favela-Bair­ro no edi­tal de 1994, estavam a inte­gração das comu­nidades com o restante da cidade e par­tic­i­pação ati­va dos moradores nos planos de urban­iza­ção. Algo que, para espe­cial­is­tas e moradores, está longe de ser real­i­dade.

“A par­tic­i­pação tem que ser efe­ti­va e não só um aceite, uma exigên­cia admin­is­tra­ti­va. Nor­mal­mente, téc­ni­cos da prefeitu­ra vão até a comu­nidade, apre­sen­tam um monte de plan­tas e doc­u­men­tações de topografias. Os moradores não têm mui­ta condição de com­preen­der aqui­lo. E a gente sabe que vai ser aprova­do, seja por essa fal­ta de con­hec­i­men­to téc­ni­co, seja porque os moradores pre­cisam muito de inter­venções que mel­horem as condições do ter­ritório”, diz Tar­cy­la Fidal­go.

“Favela, na cabeça das pes­soas, con­tin­ua sendo favela. Não mudou nada”, afir­ma Bete. “As autori­dades não se impor­tam. Fazem uns serviços pequenos, uma maquiagem e só. Teve uma vez aí que um dess­es políti­cos pin­tou meia dúzia de casas só para diz­er que fez algo”, diz a morado­ra do Mor­ro do Andaraí, Maria Elis­a­bete.

“A gente sabe que a maior parte da pop­u­lação que mora no ‘asfal­to’ tem pre­con­ceito com o pes­soal da comu­nidade. Pen­sam, mes­mo que de for­ma vela­da, que todo mun­do aqui é ban­di­do. Eles não assumem isso pub­li­ca­mente mas, no fun­do, pen­sam isso. Não querem inte­gração, nem que a gente desça o mor­ro. Querem que a gente con­tin­ue aqui. A não ser quan­do é para as nos­sas mães serem domés­ti­cas ou os nos­sos pais serem porteiros. Isso é o que eles querem”, diz Fer­nan­do Pin­to.